慎用强制措施 多做执行和解

最高人民法院出台意见强化执行工作

为应对国际金融危机给法院的执行工作带来的压力和挑战，近日，最高人民法院出台《关于应对国际金融危机做好当前执行工作的若干意见》（全文见三版）。意见强调，各级法院要积极应对宏观经济环境变化引发的新情况、新问题，稳妥执行各类案件，为“保增长、保民生、保稳定”提供有力的司法保障。

意见强调，要慎用强制措施，多做执行和解工作，以服务经济平稳较快发展。要积极组织当事人协商，以维持企业正常运转，帮助困难企业渡过难关。对于已经控制的被执行企业资产，要选择适当的处置时机和处置方式，最大程度地实现执行财产的价值。

意见强调，执行工作要高度关注民生，对职工安置保障、劳动争议、讨要工资报酬以及追索赡养费、抚育费、扶养费等案件进一步完善“绿色通道”，建立快速执行机制，优先执行。要优先保障申请执行人企业职工利益。

意见最后强调，要加强对辖区企业状况的调研，加强法律知识的宣传，引导各类市场主体增强风险防范意识。要加强司法建议工作，及时收集执行实践中遇到的法律适用疑难问题及与金融危机密切相关的新类型、疑难及敏感案件，及时向有关部门提出应对措施和建议，帮助有关部门和企业堵塞管理漏洞。

应对挑战 服务大局

——最高人民法院执行局负责人解读《若干意见》

2009年5月18日，最高人民法院民事行政审判专业委员会第44次会议研究通过了《关于应对国际金融危机做好当前执行工作的若干意见》（以下简称《若干意见》），这对当前国际金融危机形势下，积极稳妥地做好执行工作，更好地为“保增长、保民生、保稳定”大局服务具有重要意义。针对这个意见，最高人民法院执行局局长俞灵雨进行了解读。

一、《若干意见》的起草背景

国际金融危机对我国的经济冲击较大，而且金融危机的影响已经逐渐反映到司法领域，对人民法院审判执行工作产生了重大影响。其中，对执行工作的影响主要表现在以下方面：一是执行案件总体数量增加。受国际金融危机影响，一些企业资金链断裂，出口订单减少，出现生产经营困难，各类民商事纠纷明显增多，执行案件数量也相应增加。二是执行案件类型的构成发生了一些变化。表现在：涉及重大项目与地方经济发展影响较大的执行案件增加。受国际金融危机影响，一些重大建设项目推迟或下马，相关的执行案件增加；涉及弱势群体的执行案件增加。一些劳动密集型企业由于出口订单急剧减少而倒闭或停产，一批农民工失业返乡，其中相当一部分企业拖欠工人工资，从而产生了较多的劳资争议案件；征地纠纷、劳资纠纷等容易引发群体性事件，影响社会稳定的执行案件增加；三角债、多角债纠纷执行案件增多。三是债务人履行义务能力下降。很多债务人身价缩水，可供执行的财产大幅减少。由于被执行人偿债能力的下降，以往罚款、拘留等行之有效的强制措施，在实践中的效果明显下降。四是执行和解难度增大。由于企业经营困难加大，融资难度加大，因此由被执行人通过偿还部分债务达成执行和解的难度加大。债权人在媒体不断宣传国际金融危机的氛围下，对债务人分期偿还债务的信心不足，也增加了法院通过调解化解双方矛盾的难度。五是财产拍卖处置难度增大。由于市场的购买力下降，对执行财产的变现处分产生影响，法院拍卖财产不再像以往那么顺利，流拍增多，特别是房地产，经常要多轮降价，除了变现难，变现的价值也偏低。而对生产设备和股权等财产拍卖时，经常无人问津，财产变现困难，影响到了执行案件的进度和效率。六是政府为被执行人的案件，执行难度进一步加大。由于地方财政资金紧张，此类案件执行更难。

因此，这次国际金融危机既给人民法院执行工作带来新的压力和挑战，也是对人民法院执行能力的综合考验。人民法院必须回应企业在当前形势下对人民法院工作的新要求与新期待，积极探索人民法院如何按照中央“保增长、保民生、保稳定”的部署要求，就有必要对执行政策进行调整。为了使《若干意见》更有针对性和可操作性，最高法院院领导专程赴福建等地开展调研，组织召开部分企业家代表座谈会，认真听取来自央企、民企、台企等企业家代表和全国人大代表有关在金融危机的背景下企业对人民法院特别是执行工作的司法需求及对执行工作如何应对金融危机的意见和建议。并召开部分高级法院执行局长参加的座谈会，就执行工作如何为“保增长、保民生、保稳定”的大局服务，调整司法政策，采取具体措施等问题广泛听取意见。在综合各方意见的基础上，2009年5月18日，最高人民法院民事行政审判专业委员会进行了研究并原则通过。

二、《若干意见》的主要内容

《若干意见》主要包括四个方面的内容：

一是明确了当前执行工作应当坚持的指导思想。即坚持科学发展观，坚持“三个至上”的指导思想，切实增强政治意识、大局意识、责任意识，不断适应“三保”对执行工作提出的新要求，不断解决“三保”面临的新问题，将落实“三保”的方针作为执行工作的重要目标，将有利于实现“三保”的目标作为评价执行工作的重要标准。同时提出了应当坚持的四个基本原则：一是坚持依法执行与贯彻国家宏观政策相结合的原则，既要在法律的框架内正确适用法律，又要在国家宏观政策出现新变化，对司法工作提出新需求时，将国家宏观政策精神和要求切实贯彻落实到执行工作中，以顺应社会和国家对司法的总体需求。二是坚持区别对待原则。区别被执行人是故意消极执行、规避执行和抗拒执行还是因经济形势影响造成临时无力履行债务的情况；区别债务是因历史原因造成还是正常市场交易下造成的情况。三是坚持和谐执行原则。既要加大执行力度，切实提高执行效率，尽快实现申请执行人债权，又要讲究执行艺术和方式方法，防止激化矛盾，始终坚持执行工作政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。四是坚持统筹兼顾原则。既要依法、充分、及时地保护和实现申请执行人的合法权益，也要妥善平衡各方当事人和相关利害关系人的利益关系，兼顾对被执行人、其他利害关系人的合法权利的保护。

二是围绕中央“保增长、保民生、保稳定”的三个方面提出了明确具体的工作要求。在服务经济平稳较快发展方面，要求各级法院在执行工作中，对于因资金暂时短缺但仍处于正常生产经营状态、有发展前景的被执行人企业，慎用查封、扣押、冻结等执行措施和罚款、拘留等强制措施，多做执行和解工作，争取申请执行人同意延缓被执行企业的履行期限，以维持企业正常运转，帮助困难企业渡过难关。等等。在服务社会民生持续改善方面，要求各地高度关注中央和地方有关改善民生的决策部署，积极稳妥地处理好重大基础设施建设工程、旧区改造、市政动迁、违章拆除等涉及民生改善和社会发展的执行案件。等等。在维护社会和谐稳定方面，提出建立完善五项工作机制。即建立重点案件排查机制、异地执行预案机制、群体性事件预警机制、汇报沟通协调机制、执行和解机制。

三是强调上级法院要发挥统一管理、统一协调的职能作用，加大管理力度，强化监督指导。包括：建立业务指导制度。对执结的涉及社会稳定的有影响的案件，要通过建立业务交流平台、召开业务交流会、发布典型案例等多种形式加强业务指导。建立系列案件执行统一协调机制。对于众多债权人集中向同一债务企业启动的系列执行案件，受理案件的不同地区、不同审级法院之间以及同一法院的不同部门之间要加强信息沟通，在上级法院的统一协调下执行。建立专项案件报告制度。下级法院在执行工作中对因金融危机引发的各类涉外、涉港澳台及其他敏感性、重大案件，要及时向上级法院报告。上级法院必要时对相关案件提级执行或集中指定执行。

四是强调各地要认真开展调查研究，积极做好法律服务，通过召开企业及相关部门座谈会、走访企业等多种形式加强对辖区企业经营状况的调研，与基层社区管理部门保持密切联系，形成共同应对经济危机的联动机制。加强法律适用疑难问题的研究。对因金融危机引发的各类执行问题，深入开展前瞻性研究，及时总结经验，提出相应的对策。加强司法建议工作。及时收集执行实践中遇到的法律适用疑难问题及与金融危机密切相关的新类型、疑难及敏感案件，及时向有关部门提出应对措施和建议，帮助有关部门和企业堵塞管理漏洞。

三、贯彻《若干意见》应当把握的几点要求

各级法院在贯彻落实《若干意见》过程中，应当结合各自实际，注重把握以下几点：

一、注重从实际出发。这次国际金融危机影响面广，影响时间长，对我国经济生活的各个方面都产生了不同程度的影响，同时应当看到，这次金融危机对我国不同地区的影响是不同的，即便是同一地区，对该地区出口型、劳动密集型等不同类型企业，对国有大中型企业、上市公司或国有控股上市公司、金融机构、民营企业等不同性质的企业的影响也是不同的。这就要求各级法院在执行工作中具体情况具体分析，从每个案件的实际出发，根据不同特点制定针对性强的执行方案。

二、注重执行措施的灵活应用。查封、扣押、冻结、拍卖和变卖等执行措施和罚款、拘留等强制措施是案件得以顺利执行的强有力后盾，但是在当前形势下，应当灵活使用。比如，对于被执行企业正在使用的厂房、机器设备等主要生产设施，慎用扣押、拍卖和变卖等执行措施；确需查封相关生产设施的，可以采取查封措施，但应当允许被执行人使用，并加强对查封资产的监管；对于已经控制的被执行企业资产，要选择适当的处置时机和处置方式，最大程度地实现执行财产的价值。

三、注重执行和解。应当把执行和解贯穿于执行案件的整个过程，通过多做双方当事人的执行和解与协调工作，既维护申请执行人的合法权益，也妥善关照、处理好被执行人的实际困难，提高执行工作的社会效果，从而既能满足申请执行人的实现债权的执行诉求，又保障被执行人正常经营发展或者正常生活。要尽量争取申请执行人同意延缓被执行企业的履行期限，以维持企业正常运转，帮助困难企业渡过难关。对于被执行企业正在使用的厂房、机器设备等主要生产设施，要及时组织当事人协商，争取使申请执行人同意通过生产设施抵押方式给被执行人企业以缓冲时间。

四、注重沟通民意。按照回应性司法的要求，执行工作要积极回应企业在当前形势下对人民法院工作的新要求与新期待，各级法院在具体工作中必须高度重视民意沟通工作，通过召开座谈会、进企业调研等多种形式广泛深入地了解不同类型、不同性质的企业对执行工作的意见和建议，把合理的社情民意转化为改进工作的具体措施，提高执行工作水平。

五、注重与有关部门协调。应对这次国际金融危机，帮助企业渡过难关，实践中央“三保”工作大局，单靠人民法院的力量是不够的，必须争取、协调相关部门共同努力，尤其对于被执行人为国有大中型企业、金融机构、上市公司或国有控股上市公司，对其资产采取强制执行措施可能导致其破产或影响社会稳定的，可以主动与该企业的国有资产管理部门、监管部门进行沟通协调，争取其通盘考虑，帮助企业解决债务问题，防止影响企业的平稳和长远发展，真正使企业化危为机。

六、注重机制建设，积累工作经验。这次国际金融危机既给人民法院执行工作带来新的压力和挑战，也是对人民法院执行能力的综合考验，更为今后应对此类事件提供了难得的机遇。比如建立重点案件排查机制，通过定期对可能影响社会稳定的案件进行排查，对矛盾有可能激化的案件，做到及时掌握，及时向当地党委、人大报告，及时与政府沟通情况，争取重视和支持，寻求有效的解决措施。再如建立汇报沟通协调机制，对于执行工作中发现的影响区域经济发展的突出问题，及时向当地党委、人大报告，及时与政府沟通情况，积极争取党委的领导和政府的支持；对案件执行中需要相关部门做好配合工作的，要主动利用执行联动机制或执行联席会议制度，进行沟通协调，努力为案件执行创造有利条件。等等。这些在实践中都可以转化为常态的工作机制。 （罗书臻）

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